Autorité des marchés financiers c. Assurexperts Tina Ciambrone et Associés inc.
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DES MARCHÉS FINANCIERS
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
MONTRÉAL
DOSSIER N° :	2024-014
DÉCISION N° :	2024-014-001
DATE :	Le 25 février 2025
______________________________________________________________________
DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF :		JEAN-NICOLAS BOUTIN-WILKINS
______________________________________________________________________
AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS
Partie demanderesse
c.
ASSUREXPERTS TINA CIAMBRONE ET ASSOCIÉS INC.
et
CLEMENTINA CIAMBRONE
Parties intimées
______________________________________________________________________
DÉCISION (demande d’entériner un accord)
______________________________________________________________________

APERÇU

[1]  Le Tribunal est saisi d’une demande présentée par les parties afin d’entériner un accord qui vise le règlement de la présente affaire (« Accord ») [1]. Il doit déterminer s’il est « conforme à la loi », permettant de l’entériner dans l’intérêt public et de mettre en œuvre les mesures administratives suggérées par les parties[2].

[2]  Cette affaire découle d’un acte introductif (« Acte introductif ») déposé par l’Autorité des marchés financiers (« Autorité ») à l’encontre du cabinet Assurexperts Tina Ciambrone et associés inc. (« Cabinet ») et Clementina Ciambrone (collectivement les « Intimés »). Les Intimés sont inscrits auprès de l’Autorité dans la discipline de l’assurance de dommages.

[3]  L’Acte introductif expose des faits constatés lors de différentes inspections du Cabinet réalisées par la Chambre de l’assurance de dommages (« ChAD ») et l’Autorité. Essentiellement, les Intimés auraient fait défaut de se conformer à leurs obligations de surveillance et de supervision, en plus d’avoir manqué à des engagements souscrits auprès de l’Autorité, le tout en contravention avec la Loi sur la distribution de produits et services financiers[3] (« LDPSF ») et de certains règlements d’application[4].

[4]  C’est dans ce contexte qu’intervient l’Accord qui prévoit une série de mesures à mettre en œuvre par le Tribunal[5] (« Mesures administratives »), incluant l’imposition d’une pénalité administrative de 10 000 $ au Cabinet pour avoir manqué à des engagements souscrits auprès de l’Autorité.

[5]  Pour les motifs qui suivent, le Tribunal conclut que l’Accord est « conforme à la loi » et qu’il est dans l’intérêt public de l’entériner pour mettre en œuvre les Mesures administratives qui y sont consignées.

ANALYSE

[6]           Le cadre juridique applicable pour entériner un accord a été énoncé à plusieurs reprises par le Tribunal[6].

[7]           Essentiellement, un accord est « conforme à la loi » s’il permet d’établir la compétence du Tribunal, entre autres, par la démonstration d’un manquement ou d’un acte contraire à l’intérêt public qui relève d’une loi sur laquelle il peut statuer[7]. Ensuite, la mesure proposée par les parties doit permettre d’atteindre les objectifs poursuivis par la législation applicable, et ce, dans les limites des pouvoirs du Tribunal[8].

[8]           Bien que le Tribunal favorise la conclusion d’un accord pour régler une affaire, il n’est pas tenu de l’entériner si, par exemple, celui-ci excède sa compétence ou ses pouvoirs, s’il est contraire à l’intérêt public ou s’il est de nature à déconsidérer l’administration de la justice[9].

[9]  Pour ces raisons, le Tribunal procède à une analyse active de tout accord soumis à l’exercice de sa compétence et de ses pouvoirs, laquelle est tributaire des circonstances de chaque affaire[10].

[10]        Qu’en est-il en l’espèce?

[11]        Tout d’abord, les Intimés consentent au dépôt de toutes les pièces alléguées au soutien de l’Acte introductif, sans autre formalité, et en admettent le contenu[11]. Ils admettent également tous les faits allégués à l’Acte introductif[12], dont les suivants :

•         Le Cabinet est inscrit dans la discipline de l’assurance de dommages;

•         Clementina Ciambrone est autorisée à agir à titre de représentante dans la même discipline pour le Cabinet, dont elle est aussi actionnaire et administratrice unique.

•         Pendant la période pertinente, et jusqu’à tout récemment, Clementina Ciambrone exerçait la fonction de dirigeant responsable du Cabinet;

•         En janvier 2013, le Cabinet fait l’objet d’une première inspection par la ChAD qui l’informe ensuite des lacunes observées;

•         En 2018, le Cabinet fait l’objet d’une deuxième inspection par la ChAD qui observe encore des lacunes dont certaines similaires à celles observées en 2013;

•         Les Intimés s’engagent alors auprès de l’Autorité à mettre en place et à maintenir les mesures correctives nécessaires (« Engagement 2018 »)[13];

•         À partir du mois de juin 2022, le Cabinet fait l’objet d’une première inspection par l’Autorité, laquelle révèle entre autres des manquements récurrents dans la tenue des dossiers et dans les mesures de contrôles;

•         Les Intimés s’engagent alors à nouveau auprès de l’Autorité à corriger, d’ici le 24 février 2023, toutes les irrégularités mentionnées au rapport d’inspection qui leur avait été remis (« Engagement 2022 »)[14];

•         Au mois de mai 2023, l’Autorité débute une inspection de suivi du Cabinet laquelle révèle plusieurs manquements récurrents dont certains depuis l’inspection de 2018[15];

•         Ces manquements récurrents peuvent se regrouper dans les catégories suivantes : tenue de dossiers non conforme, mesures de contrôle inadéquates, divulgation non conforme de la concentration par les représentants de même que leurs frais et honoraires;

•         À la suite de l’inspection de suivi de l’Autorité, le Cabinet embauche une firme de consultants pour corriger l’ensemble des manquements identifiés;

•         Au mois de mai 2024, l’Autorité dépose l’Acte introductif, ce qui mène les parties à conclure l’Accord.

[12]        De plus, les Intimés admettent que les manquements constatés lors de l’inspection de suivi de l’Autorité constituent des contraventions à la LDPSF et à certains de ses règlements d’application[16]. Plus précisément, il s’agit de manquements aux articles 16, 83.1, 84, 85, 86 et 88 LDPSF, aux articles 12 à 15 et 21 du Règlement sur le cabinet ainsi qu’à l’article 9 du Règlement relatif à l’inscription d’un cabinet[17].

[13]        Or, lors de la présentation de l’Accord, une préoccupation a été soulevée concernant les manquements à l’Engagement 2018 et à l’Engagement 2022 et, plus particulièrement, en ce qui concerne le pouvoir du Tribunal, en vertu de la LESF et de la LDPSF, d’imposer une pénalité administrative au Cabinet pour de tels manquements.

[14]        En réponse à cette préoccupation, l’Autorité plaide principalement que le Tribunal peut imposer une pénalité administrative car un tel manquement constitue une contravention aux articles 85 et 86 LDPSF. Les Intimés répondent qu’il ne peut s’agir d’une contravention car cela n’est pas explicitement prévu par la LDPSF, contrairement à la Loi sur les valeurs mobilières et la Loi sur les instruments dérivés[18].

[15]        Selon le Tribunal, les circonstances propres à cette affaire démontrent que le manquement à l’Engagement 2018 et à l’Engagement 2022 constitue une contravention aux articles 85 et 86 LDPSF. Voici pourquoi.

[16]        L’Autorité a notamment pour mission d'assurer l'encadrement des activités de distribution de produits et services financiers et, à cette fin, elle peut prendre toute mesure prévue à la loi[19]. Elle doit veiller à la protection du public concernant l'exercice des activités dans ce secteur et elle doit aussi voir à l'application des dispositions de la LDPSF et ses règlements[20]. Ses fonctions et pouvoirs s’exercent de manière à favoriser la confiance du public à l’égard du secteur financier[21].  

[17]        Pour accomplir cette mission, l’Autorité peut exercer différents pouvoirs dont celui de procéder à une inspection, aussi souvent qu’elle l’estime nécessaire, pour s’assurer qu’un cabinet respecte la LDPSF et ses règlements[22].

[18]        Dans ce contexte, pour veiller à la protection du public et s'assurer de l’encadrement de ce secteur d'activités, l'Autorité peut prendre toute mesure pour veiller à l’application de la loi, incluant demander à un cabinet de souscrire auprès d’elle à un engagement de respecter la législation[23].

[19]        Quant au Cabinet, en vertu des articles 85 et 86 LDPSF, il a un devoir de supervision à l’égard de ses représentants, dirigeants et employés puisqu’il doit veiller et s’assurer qu’ils agissent conformément à la législation. Ces articles, rédigés en termes généraux, se lisent comme suit :

85. Un cabinet et ses dirigeants veillent à la discipline de leurs représentants. Ils s’assurent que ceux-ci agissent conformément à la présente loi et à ses règlements.

86. Un cabinet veille à ce que ses dirigeants et employés agissent conformément à la présente loi et à ses règlements.

(Nos soulignements)

[20]        Comme le mentionne le Tribunal dans la décision Autorité des marchés financiers c. Agence d’assurance Groupe financier mondial du Canada inc., un cabinet doit poser des « gestes concrets » pour satisfaire à ses obligations de « veiller » et de « s’assurer » :

[19] Cela permet au Tribunal de croire que l’obligation de s’assurer que les représentants se conforment à la loi et aux règlements est, dans les faits, une obligation de « veiller ». La conclusion que le législateur utilise ces mots comme des synonymes est d’ailleurs conforme à l’interprétation qu’en fait l’Autorité dans son Guide sur la gouvernance et la conformité.

[20] Le mot « veiller » se définit comme « s’en occuper activement », « y faire grande attention » et porter un soin attentif. De ce fait, le choix du mot « veiller » implique nécessairement l’obligation pour un cabinet et pour ses dirigeants « de faire quelque chose » ou « d’agir ».

[21] Afin de respecter l’obligation de veiller à la discipline des représentants et de s’assurer que ceux-ci, ainsi que ses dirigeants et employés respectent la législation et la réglementation applicable, le cabinet doit donc poser des gestes concrets pour les superviser et les surveiller, ce qui implique de vérifier la qualité de leur travail.[24]

(Nos soulignements et références omises)

[21]        Dans cette décision, le Tribunal mentionne également que la LDPSF et ses règlements n’énumèrent pas de façon exhaustive les mesures possibles pour satisfaire aux obligations prévues aux articles 85 et 86 LDPSF :

[22] Bien que la Loi sur la distribution de produits et services financiers impose aux cabinets et à ses dirigeants, l’obligation de respecter le cadre législatif et réglementaire applicable et l’obligation de veiller à la discipline de leurs représentants, elle est toutefois silencieuse sur la façon de respecter ces obligations et d’atteindre ces objectifs. Par ailleurs, les règlements adoptés en vertu de la Loi sur la distribution de produits et services financiers ne prévoient pas, non plus, des mesures détaillées qui doivent être mises en place par l’ensemble des cabinets pour s’assurer du respect de la loi par tous ses intervenants.[25]

(Nos soulignements)

[22]        Cela dit, dans le Guide sur la gouvernance et la conformité, l’Autorité énonce à l’endroit des inscrits ses attentes et les bonnes pratiques en matière de gouvernance et de conformité. Par exemple, il y a une recommandation d’établir, d’évaluer et de maintenir à jour un programme de conformité qui inclut des politiques et procédures instaurant des mesures de contrôle et de supervision. Ces mesures visent à assurer le respect du cadre réglementaire et la gestion des risques[26].

[23]        À cet égard, le Tribunal est d’avis qu’un engagement souscrit par un cabinet pour mettre en œuvre un plan d’action afin de se conformer à la législation peut constituer une telle mesure, soit un « geste concret », au sens des articles 85 et 86 LDPSF.

[24]        En somme, pour voir à l’application de la législation, l’Autorité peut demander à un cabinet de souscrire à un engagement visant à mettre en œuvre des mesures correctives pour respecter la législation. Dans le même ordre d’idées, pour veiller ou s’assurer de respecter la législation, un cabinet peut aussi souscrire à un tel engagement. Selon les circonstances, le fait d’y manquer peut donc constituer une contravention aux articles 85 et 86 LDPSF.

[25]        En l’espèce, les libellés de l’Engagement 2018 et de l’Engagement 2022 démontrent qu’il s’agit de « gestes concrets » devant être mis en œuvre par les Intimés pour veiller et s’assurer du respect du cadre réglementaire.

[26]        D’une part, l’Engagement 2018 prévoit en outre l’implantation par le Cabinet de mesures visant à corriger les manquements identifiés lors de l’inspection faite la même année par la ChAD :

[…] AssurExperts Tina Ciambrone inc. et Clementina Ciambrone s'engagent à mettre en place les mesures requises mentionnées au Rapport. Aussi, ils doivent veiller à ce que les mesures correctives proposées à la ChAD lors du suivi des correctifs soient maintenues en place, et ce, en tout temps.

AssurExperts Tina Ciambrone inc. et Clementina Ciambrone reconnaissent que le présent engagement est exécutoire et opposable à leur égard dès sa signature et qu'il constitue un engagement souscrit envers l'Autorité des marchés financiers (I'« Autorité»).

De plus, AssurExperts Tina Ciambrone inc. et Clementina Ciambrone reconnaissent que l'Autorité pourrait tenir compte de cet engagement lors d'imposition de sanctions à leur égard si elle constatait, lors d'une inspection ultérieure, des irrégularités de nature similaire à celles alléguées dans le présent dossier. […][27]

(Nos soulignements et emphases omises)

[27]        D’autre part, l’Engagement 2022 prévoit, quant à lui, la mise en œuvre d’un second plan d’action visant la correction des manquements identifiés lors de l’inspection de l’Autorité faite en 2022 :

[…] Je, Clementina Ciambrone, à titre de dirigeant responsable de Assurexperts Tina Ciambrone et Associés inc., reconnais avoir pris connaissance des irrégularités et des observations relevées dans le rapport d'inspection daté du 21 novembre 2022 ( « Rapport » ).

Assurexperts Tina Ciambrone et Associés inc. et Clementina Ciambrone s'engagent à corriger toutes les irrégularités mentionnées au Rapport, au plus tard le 24 février 2023.

Assurexperts Tina Ciambrone et Associés inc. et Clementina Ciambrone reconnaissent que le présent engagement est exécutoire et opposable à leur égard dès sa signature et qu'il constitue un engagement souscrit envers l'Autorité des marchés financiers (I'« Autorité » ).

De plus, Assurexperts Tina Ciambrone et Associés inc. et Clementina Ciambrone reconnaissent que l'Autorité pourrait tenir compte de cet engagement lors d'imposition de sanctions à leur égard si elle constatait, lors d'une inspection ultérieure, des irrégularités de nature similaire à celles alléguées dans le présent dossier. […][28]

(Nos soulignements et emphases omises)

[28]        Or, l’inspection de suivi du Cabinet réalisée par l’Autorité en 2023 démontre encore une fois des manquements récurrents dans la tenue des dossiers, dans les mesures de contrôle et dans la divulgation de la concentration, des frais et des honoraires[29].

[29]        Ainsi, selon le Tribunal, les Intimés contreviennent à l’Engagement 2018 et à l’Engagement 2022 et ce faisant, aux articles 85 et 86 LDPSF. Ces manquements sont d’ailleurs explicites dans l’Acte introductif et admis par les Intimés dans l’Accord[30].

[30]        L’Accord permet donc d’établir la compétence du Tribunal par la démonstration de manquements qui relèvent d’une législation sur laquelle il peut statuer. Il convient maintenant d’analyser les Mesures administratives suggérées par les parties.

[31]        À cet égard, il importe de rappeler que la LDPSF et ses règlements ont pour objectif de protéger le public en encadrant ce secteur d’activités et ses participants. Pour maintenir la confiance du public envers ce secteur, il s’avère essentiel que ses participants respectent les devoirs et obligations qui découlent de cette législation[31].

[32]        Pour atteindre ces objectifs, le Tribunal peut exercer ses fonctions et pouvoirs prévus par la législation, dont ceux nécessaires à la mise en œuvre des Mesures administratives proposées par les parties[32]. Ces pouvoirs d’intervention, qui s’exercent en fonction de l’intérêt public, sont de nature protectrice et préventive[33].

[33]        En l’espèce, le Tribunal constate que les Intimés consentent aux Mesures administratives, qu’ils en comprennent la portée et s’en déclarent satisfaits. Ces mesures découlent de négociations entreprises entre les avocats des parties[34].

[34]        De plus, les Mesures administratives reflètent les facteurs aggravants et atténuants habituellement analysés par le Tribunal[35]. Par exemple : la gravité, la durée et la récurrence des manquements, de même que la collaboration des Intimés en admettant les faits à l’Acte introductif et en reconnaissant les manquements. Qui plus est, Clementina Ciambrone n’agit plus comme dirigeant responsable du Cabinet depuis le dépôt de l’Accord et les parties considèrent aussi que le risque d’une récidive s’avère peu probable.

[35]        Enfin, pour motiver les pénalités administratives recherchées en l’espèce, l’Autorité soumet certaines décisions du Tribunal impliquant un cabinet de taille comparable[36].

[36]        Dans l’ensemble, les Mesures administratives s’avèrent raisonnables, car elles permettent d’atteindre les objectifs de la législation applicable, soit la protection du public et le maintien de la confiance du public dans le système. Ces mesures sont finalement dissuasives, car elles ont pour effet de prévenir que les Intimés commettent à nouveau les manquements précités et, elles visent à décourager ou à empêcher toute personne susceptible de se retrouver dans une situation similaire[37].

[37]        Selon le Tribunal, les circonstances de la présente affaire justifient d’imposer au Cabinet des pénalités administratives totales de 24 500 $ pour l’ensemble de ses manquements et d’imposer à Clementina Ciambrone une pénalité administrative de 5 000 $ pour avoir fait défaut de s’acquitter de ses obligations à titre de dirigeant responsable du Cabinet. Les circonstances justifient aussi d’ordonner au Cabinet de procéder au changement de son dirigeant responsable, en remplacement de Clementina Ciambrone.

[38]        Par conséquent, le Tribunal conclut que l’Accord est « conforme à la loi » et qu’il est dans l’intérêt public de l’entériner pour mettre en œuvre les Mesures administratives.

POUR CES MOTIFS, le Tribunal administratif des marchés financiers, en vertu des articles 93, 94 et 97 de la Loi sur l’encadrement du secteur financier et de l’article 115 de la Loi sur la distribution de produits et services financiers :

ENTÉRINE l’accord intervenu entre l’Autorité des marchés financiers, Assurexperts Tina Ciambrone et associés inc. et Clementina Ciambrone, PREND ACTE de l’engagement qu’il contient, le REND exécutoire et ORDONNE aux parties de s’y conformer;

IMPOSE à Assurexperts Tina Ciambrone et associés inc. une pénalité administrative de quatorze mille cinq cents dollars (14 500 $), pour l'ensemble des manquements commis, payable selon les modalités prévues à l’accord;

IMPOSE à Assurexperts Tina Ciambrone et associés inc. une pénalité administrative de dix mille dollars (10 000 $), pour avoir manqué aux engagements souscrits le 5 décembre 2018 et le 19 décembre 2022, payable selon les modalités prévues à l’accord;

ORDONNE à Assurexperts Tina Ciambrone et associés inc. de procéder au changement de son dirigeant responsable, en remplacement de Clementina Ciambrone, selon les modalités prévues à l’accord;

IMPOSE à Clementina Ciambrone une pénalité administrative de cinq mille dollars (5 000 $), pour avoir fait défaut de s'acquitter de ses obligations à titre de dirigeante responsable, payable selon les modalités prévues à l’accord.

 

 

			__________________________________ Jean-Nicolas Boutin-Wilkins Juge administratif
Me Emmanuelle Ouimet-Deslauriers
(Contentieux de l’Autorité des marchés financiers)
Pour l’Autorité des marchés financiers
Me Sonia Paradis
(Donati Maisonneuve S.E.N.C.R.L.)
Pour Assurexperts Tina Ciambrone et associés inc. et Clementina Ciambrone
Dates d’audience :		5 novembre 2024 et 15 janvier 2025